存量时代国家级绿色城市更新示范创新路径研究——基于生态财政、全民共享国资平台、数智协同治理三位一体改革框架
作者：冯炳磊
单位：国杰研究院副院长
**摘要**
我国城市发展全面进入存量提质阶段，传统依靠土地出让、政府独资平台、经验式规划的更新模式矛盾持续凸显。土地财政依赖、城投市场化转型滞后、生态资源价值难以量化变现、城乡产业割裂、更新决策缺少多元主体协同等问题，制约城市更新绿色化、可持续化推进。立足生态文明体制改革、城市更新行动、国资国企改革、数据要素市场化、现代财政制度改革五大顶层部署，对标GEP、VEP生态价值核算、城投转型、数字孪生治理等国家级试点政策，结合全国多地两山转化、绿色片区综合开发实践经验，本文构建一套通用性、可落地的国家级绿色城市更新改革体系。研究以**生态价值财政替代传统土地财政、多元股权全民共享绿色运营平台替代单一政府城投、党建引领数智化四级协同决策替代行政经验决策**为核心改革抓手，打通全域生态资源确权、生态资产资本化、城乡三产融合、多元绿色投融资、全过程智慧监管完整逻辑链条，形成脱离单一土地开发、依靠生态、数据、产业多元价值变现的标准化更新实施范式。研究梳理当前国内绿色更新普遍存在的体制机制短板，拆解三大改革体系实操路径、城乡联动融合模式、分阶段实施推进方案，可为全国各市县申报生态产品价值实现、农业绿色发展先行区双国家级试点、打造全域绿色更新示范片区提供通用理论框架与落地操作指引。
**关键词**：绿色城市更新；GEP/VEP核算；生态价值财政；城投市场化转型；多元股权运营平台；数字孪生；城乡三产融合；存量片区综合开发
## 一、引言
### 1.1 政策背景与现实诉求
党的二十届三中全会对健全生态产品价值实现机制、深化城市建设体制改革、推进数据要素市场化配置、完善现代财政制度、深化国资国企改革作出系统性部署。国务院《城市更新“十五五”规划》明确要求摒弃大拆大建粗放开发模式，推动城市更新向绿色低碳、智慧可持续、共建共享转型；中办国办先后出台《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》《推动城乡建设绿色发展的意见》，配套GEP核算规范、VEP地块生态价值评估、生态资产质押融资、生态横向补偿等试点制度，为存量片区绿色更新提供完整政策工具箱。
当前全国各市县开展城市更新普遍面临五大共性瓶颈：一是开发收益高度绑定土地出让，财政收支结构单一，湿地、林地、农田、城市绿地等生态资源长期闲置，无法形成稳定可持续现金流；二是地方城投平台普遍为政府全资设立，业务局限土地整理、政府代建，重建设、轻长效运营，叠加2027年城投传统政府融资职能清零硬性要求，转型压力突出；三是更新规划、项目论证依靠行政经验决策，国土、生态、产业、民生数据相互割裂，缺少专业智库、市场经营主体、片区群众共同参与研判，易出现同质化改造、民生诉求落实不到位等问题；四是城乡空间、产业发展二元分割，城区更新与乡村种养、生态产业脱节，一二三产融合链条断裂，难以对接中央绿色专项资金、城市更新专项债、产城融合扶持资金等政策红利；五是生态资源确权、价值评估、市场化交易配套机制不完善，生态资产难以作为融资抵押物，绿色多元金融工具落地门槛较高。
在此背景下，多地同步推进国家级农业绿色发展先行区、国家生态产品价值实现试点双申报工作，将中心城区连片存量片区作为绿色更新核心载体，跳出传统土地开发路径，重构土地开发、投融资、治理三大底层运行逻辑。国杰研究院作为长期服务地方城乡高质量发展的国家级智库，持续参与全国多区域生态价值核算、片区综合开发、城投转型、数字城市治理课题调研，总结各地试点共性经验与实操短板，提炼具备普适性、可复制的绿色城市更新改革实施框架，为本研究提供充足一线实践支撑。
### 1.2 现有研究评述
现有城市更新相关研究多聚焦单一维度开展分析，部分研究聚焦一线、二线城市老旧小区改造、片区综合开发模式，部分文献单独探讨GEP生态核算、城投市场化转型、数字孪生技术应用，但缺少将财政制度、国企产权改革、数智治理、城乡产业融合统筹一体的系统性通用框架。现有成果较少立足县域、中小城市存量片区实际，未形成适配国家级试点申报、能够完整落地的三位一体改革体系，对如何打通“生态确权—价值变现—资本运营—全民共享—智慧监管”全链条缺少标准化路径设计，理论研究与基层实操存在明显脱节。
### 1.3 研究方法与创新要点
#### （1）研究方法
一是政策文本梳理法，系统梳理国家生态文明、城市更新、国资、财政、数据要素领域顶层文件与各层级试点政策，明确制度改革合规边界与政策红利获取渠道；二是多区域对比调研法，汇总全国两山合作社、VEP质押融资、绿色城投、数字生态治理试点实践经验，提炼共性可行举措；三是框架构建法，整合财政、国资、数字治理、产业融合四大维度，搭建通用性绿色更新改革体系；四是逻辑推演法，梳理改革各环节内在联动关系，划分短期、中期、长期标准化实施节点。
#### （2）研究创新
第一，构建通用性三位一体改革框架，统一覆盖财政收支、国资运营、决策治理三大核心体制，不绑定特定区域资源禀赋，适配全国各类市县存量片区推广使用；第二，重塑城市更新价值逻辑，建立“生态变现、数据变现、产业变现”多元收益模式，从根源降低土地财政依赖；第三，创新国有、村集体、居民三层股权共建共享运营平台模式，突破传统城投独资体制局限，落实共同富裕与人民城市建设要求；第四，建立双国家级试点叠加申报、城乡空间产业双向联动通用路径，打通城乡三产融合政策通道，最大化释放政策资金、用地指标红利。
## 二、核心概念与改革内在耦合逻辑
### 2.1 核心概念界定
1. **全域绿色城市更新示范片区**：以中心城区连片存量空间为载体，涵盖老旧居住片区、城中村、滨水生态空间、产城融合区块、历史风貌街区等多元单元，统筹空间提质、生态修复、产业导入、民生改善，联动县域乡村生态资源统筹开发的可持续存量开发模式。
2. **GEP全域核算与VEP分地块评估**：GEP为县域全域生态系统生产总值基线核算，纳入区域发展绩效考核；VEP针对更新片区单地块开展精细化生态资产价值确权评估，作为生态补偿金计提、生态资产抵押、生态权益市场化交易的计量基础。
3. **生态价值财政**：以碳汇交易、水权排污权指标调剂、VEP资产质押贴息、绿色产业税收留存、中央省级生态转移支付、绿色专项债等生态类收益为财政稳定增量，资金实行封闭运行，专项用于片区绿色改造、生态修复与公共配套建设，与传统土地出让收支渠道隔离。
4. **多元股权绿色投资运营平台**：打破政府全资城投模式，构建国有资本、村集体合作社、片区居民持股平台三层产权结构，统筹片区存量盘活、生态运维、绿色产业孵化、公共资产长效运营，经营收益按照股权比例多方共享。
5. **四级数智协同决策机制**：依托城市更新数字孪生底座整合政务、产业、民生三类数据，形成党建前置统筹、政府部门合规审查、智库市场联合研判、群众线上参议的闭环决策流程，实现片区开发全周期动态监测管控。
### 2.2 三大改革体系耦合运行逻辑
生态价值财政、多元股权绿色运营平台、数智化协同决策三者形成闭环联动体系。第一，全域GEP、分区VEP完成生态资源确权，构建生态财政资产库，为片区更新提供稳定收益来源，同时为绿色信贷、产业基金提供合规质押标的，是整套改革的价值根基；第二，多元股权绿色运营平台作为市场化实施载体，依托确权后的生态复合资产开展全生命周期片区开发，打通绿色多元投融资渠道，承接产业导入、资产运营业务，实现生态价值落地转化；第三，数字孪生与四级协同决策体系实现开发全过程量化监管，依靠专业智库测算修正行政经验偏差，吸纳群众诉求平衡开发与民生利益，动态监控生态财政收支、平台经营收益分配，保障改革合规、可持续推进。
整套体系形成完整循环：城乡生态资源确权入库形成生态财政资产→绿色运营平台依托生态资产市场化融资实施片区更新→片区开发新增生态、产业、数据资产回流生态财政，持续支撑片区滚动开发；同步联动城乡一二三产融合，持续放大生态、产业价值变现空间。
## 三、当前国内绿色城市更新普遍存在的体制机制短板
结合全国多区域调研走访，当前各地推进存量片区绿色更新普遍存在五类结构性问题：
### 3.1 财政考核与收支结构失衡，土地出让依赖难以破除
区域发展考核长期偏重土地出让收入，森林、水系、绿地、农田等生态资源未完成价值量化，碳汇、水权、生态用地指标等生态权益缺少市场化交易渠道；未建立县域城乡横向生态补偿制度，乡村生态保护红利无法传导至城区存量更新，财政资金来源单一，抗经济周期波动能力弱。
### 3.2 城投平台体制单一，市场化转型缺少产权与收益分配支撑
多数地方城投平台100%由政府出资设立，业务仅覆盖土地整理、政府工程代建，缺少生态运营、产业孵化、长期经营性资产等稳定现金流；融资抵押物仅局限国有建设用地，绿色金融工具运用不足；项目增值收益全部归属于政府，村集体、片区拆迁群众无法共享片区开发红利，群众参与积极性不足，与共建共享更新导向存在偏差。
### 3.3 更新决策碎片化、经验化，缺少多元主体协同研判机制
自然资源、生态环境、住建、农业农村等部门数据相互割裂，未形成统一数字化管理底座；片区规划、项目立项仅依靠行政部门内部论证，缺少国家级智库开展生态价值、产业落地、投资收益量化测算；群众意见征集渠道狭窄，老旧小区改造、回迁安置等民生事项群众话语权不足，易引发基层矛盾。
### 3.4 城乡空间产业割裂，一二三产融合链条无法闭环
城区更新片区与县域乡村生态种养资源联动不足，片区产业用地缺少定向布局生态加工、绿色冷链、乡村文旅总部等业态；乡村一产种养、城区二产精深加工、都市文旅三产消费链条断裂，产业链增值大量外流，难以满足产城融合示范区申报条件，无法争取对应专项扶持资金。
### 3.5 生态资产资本化配套制度不完善，绿色融资落地门槛高
多数市县未常态化开展地块VEP确权登记，生态资产无法作为质押物对接中长期绿色信贷、绿色专项债、绿色REITs；县域层面缺少标准化生态产品交易载体，碳汇、林权、水权等生态权益流通渠道不畅，生态价值市场化变现渠道堵塞。
## 四、国家级绿色城市更新三大通用性改革实施体系
### 4.1 改革一：构建全域生态价值财政体系，替代传统土地财政模式
#### 4.1.1 政策支撑体系
对标中办国办生态产品价值实现相关文件、财政部生态功能区转移支付制度、自然资源部生态资源资产确权政策、国家GEP核算规范，参考北京跨区域GEP补偿、黄山VEP质押融资、山西碳汇交易等国家级试点成熟制度，搭建“全域核算、分区确权、双向补偿、市场交易”完整制度框架。
#### 4.1.2 标准化落地举措
1. 全域GEP基线核算，优化区域绩效考核导向
联合中科院、国杰研究院等国家级智库，按照国家标准完成县域全域及中心城区各更新片区年度GEP核算，将GEP年度增速、生态产品市场化转化率纳入地方核心考核指标，弱化土地出让收入考核权重；建立县域城乡横向生态补偿机制，城区更新开发项目按照地块VEP评估值计提固定比例生态补偿金，定向用于县域涉农生态片区保护与产业发展，落实纵向、横向双向生态补偿改革要求。
2. 分地块VEP确权建档，盘活存量复合资产
将更新片区划分为老旧更新单元、滨水生态单元、产城融合单元、历史风貌单元四类空间，逐地块开展VEP生态价值评估，建立标准化地块生态资产台账；自然资源部门同步完成森林、水系、绿地、城中村闲置低效用地确权登记，将单一土地资产升级为“土地+生态”复合资产，统一纳入县域生态财政资产库，作为绿色金融合规质押标的。
3. 重构财政收支结构，实行生态资金封闭运行
收入端设立六大稳定生态财源：片区碳汇交易收益、水权与排污权指标跨区域调剂收益、VEP资产抵押绿色贷款贴息分成、绿色产业地方税收留存、生态公用品牌溢价收益、中央及省级绿色转移支付、绿色城市更新专项债资金。
支出端严格限定使用范围，全部用于片区老旧小区绿色改造、海绵城市建设、水体生态治理、城中村绿色回迁安置、公共绿地扩容提升，与传统土地出让资金收支渠道完全隔离，从制度层面降低土地财政依赖。
4. 搭建县域生态产品交易载体，拓宽生态收益渠道
设立县域生态产品交易分中心，上线碳汇、水权、林权、生态用地指标四类标准化交易品类；片区生态修复新增绿地、水系涵养形成的生态权益全部挂牌市场化交易，交易收益全额归入生态财政；依托城市光伏、生物质能源、市政污水治理项目开发普惠碳资产，持续补充生态财政增量。
### 4.2 改革二：推动传统城投转型为多元股权全民共享绿色投资运营平台
#### 4.2.1 政策支撑依据
参照国办城投平台化债转型政策、新一轮国企改革深化提升行动、《持续推进城市更新行动的意见》多元共建共享要求、浙江两山合作社全民持股改革实践，搭建适配全国通用的平台转型方案。
#### 4.2.2 股权架构与治理通用设计
1. 三层多元全民所有制股权结构
国有股本占比51%：由县级国有资本平台注入片区存量闲置土地、市政绿地、水利生态等国有资源，掌握平台重大战略决策权；
村集体合作社股本占比29%：片区城中村、城郊村集体以集体土地经营权、农林生态资源作价入股，共享片区产业增值收益；
居民持股平台股本占比20%：片区拆迁群众、老旧小区居民以安置权益、闲置物业折价入股，保障更新发展民生收益。
2. 党建引领顶层治理：设立平台党建工作委员会，片区整体开发方案、大额投资、收益分配制度等重大事项实行党委会前置审议。
#### 4.2.3 业务全面转型路径，从土地整理商转向全生命周期绿色运营商
剥离传统城投单一土地整理、政府代建职能，统筹四大核心业务板块：
一是存量空间盘活：城中村绿色改造、全域低效用地综合整治；
二是生态长效运营：海绵城市、滨水廊道、城市绿地运维、全域碳汇资源开发运营；
三是绿色产业孵化：联动县域农业绿色发展资源，落地生态农产品加工、绿色冷链、乡村文旅、都市现代农业等业态，推进产城融合；
四是公共资产长效运营：保障性租赁住房、便民商业、绿色公共配套长期运营，形成稳定经营性现金流。
#### 4.2.4 基于生态资产的通用绿色多元融资体系
突破单一土地抵押融资路径，以片区VEP确权资产、碳汇收益权、生态产品未来现金流作为质押标的，多渠道对接资本：政策性银行中长期低息绿色信贷；绿色城市更新专项债、碳中和专项债；联合产业龙头、专业智库设立绿色产业股权投资基金；成熟绿色公共资产发行绿色基建REITs，打通资本市场直接融资渠道。
#### 4.2.5 标准化全民共享收益分配机制
片区更新项目税后利润实行三分制分配：30%留存平台企业，用于片区滚动开发、绿色产业迭代升级；40%国有股权对应收益划入生态价值财政，统筹城乡生态补偿与片区公共改造；30%利润按照村集体、片区居民持股比例分红，老旧小区改造、回迁安置民生缺口优先使用分红资金兜底，杜绝市场主体独占片区土地与生态增值收益。
### 4.3 改革三：搭建党建引领数智化四级协同科学决策体系
#### 4.3.1 政策支撑体系
对标国家数据要素市场化、全域数字化转型、数字政府建设、新型智库协同治理相关政策，参考各地数字孪生城市、GEP数智管控试点经验，构建通用数字化决策框架。
#### 4.3.2 搭建绿色更新数字孪生统一数据底座
整合三类数据统一确权入池，数据资产授权绿色运营平台市场化运营，对应收益归入生态财政：政务数据包含国土空间、片区规划、GEP/VEP核算、农业绿色产业数据；产业数据包含片区入驻企业、农业经营主体生产经营数据；民生数据包含片区人口、住房现状、居民改造诉求信息。建成片区数字孪生一张图，实现规划、建设、运营全周期可视化管理，落地数据要素资产化改革要求。
#### 4.3.3 设立国家级智库常设协同工作机制
联合中科院生态环境研究中心、农业农村部规划设计院、国杰研究院等机构组建区域绿色更新专家委员会，全程参与片区资源禀赋研判、GEP/VEP价值测算、项目立项论证、投资收益平衡测算，重大片区更新方案必须经过智库量化模型测算完成可行性论证后方可进入审批流程，替代传统经验式决策模式。
#### 4.3.4 四级闭环协同决策通用流程
第一层级，党建前置统筹：县级绿色更新工作领导小组审定片区总体发展战略、年度投资规模、重大改革制度；
第二层级，政府综合审查：发改、财政、自然资源、住建、农业农村等部门依托数字平台开展合规性、土地供给、财政可行性联合审查；
第三层级，智库与市场联合研判：国家级智库完成生态价值、产业落地、长期收益模型测算，绿色运营平台、产业龙头企业从市场化运营角度提交落地意见；
第四层级，全民参议公示：依托数字政务小程序线上公示更新方案，开放居民投票、意见征集通道，老旧小区改造、回迁选址等民生相关事项群众意见权重不低于30%。
#### 4.3.5 数智化动态考核监管闭环
依托数字孪生平台搭建片区更新动态监测系统，实时抓取GEP增长幅度、生态财政收支、绿色运营平台经营收益、片区民生改善四类核心指标，按月对照国家级试点考核标准开展对标核查，自动预警开发偏离绿色导向、收益分配不合规等问题，实现全流程智能化监管。
## 五、城乡联动通用实施路径：双国家级试点叠加推进三产融合
依托国家级农业绿色发展先行区、国家生态产品价值实现试点双申报通道，从空间、产业、试点三个维度建立城乡联动通用模式，放大绿色更新综合效益。
### 5.1 空间联动：乡村生态资源反哺城区更新开发
县域高标准农田、生态种养基地、农林碳汇资源统一纳入全域GEP核算，产生的生态收益通过生态财政横向调剂机制，定向用于城区老旧小区、滨水生态空间绿色改造；中心城区更新片区配套建设农产品展销中心、都市农业体验园区，承接县域乡村绿色农产品进城，构建以城带乡、城乡收益双向流转格局。
### 5.2 产业联动：预留产业用地构建城乡三产融合闭环
各更新片区统一预留15%-20%产业发展用地，定向引进生态食品精深加工、绿色冷链仓储、乡村文旅总部、现代农业科创企业；形成标准化产业链闭环：县域乡村生态种养（一产）→城区加工仓储（二产）→城区文旅、都市农业消费（三产），满足国家产城融合示范区申报条件，同步争取省级产城融合专项资金扶持。
### 5.3 试点联动：双试点叠加争取政策红利通用方案
将中心城区全域绿色更新片区作为两大国家级试点核心落地载体，完整写入试点申报实施方案，同步争取中央绿色专项资金、城乡建设用地指标倾斜、绿色金融试点权限、全域土地综合整治试点名额，形成“乡村生态资源打底、城区片区更新变现、城乡发展收益共享”的标准化改革样板，具备全国复制推广条件。
## 六、分阶段标准化实施推进节点
### （一）短期实施阶段（1年内，试点筹备攻坚期）
1. 完成县域全域GEP基线核算、中心城区各更新片区VEP分地块评估确权，建立完整生态资产台账；
2. 完成多元股权绿色投资运营平台工商注册、三层股权架构落地、党建治理体系搭建；
3. 建成数字孪生平台一期基础底座，完成政务、生态基础数据归集入库；
4. 启动国家级农业绿色发展先行区初审申报，搭建县域生态产品交易分中心基础框架。
### （二）中期实施阶段（2-3年，试点成型落地期）
1. 成功入选国家生态产品价值实现试点（2026-2028第二批试点窗口期）；
2. 中心城区首批老旧片区、滨水生态片区完成绿色更新落地实施；
3. VEP资产质押绿色信贷、碳汇市场化交易、绿色专项债发行实现常态化运行，绿色运营平台形成稳定经营性现金流；
4. 城乡三产融合产业集群成型，片区生态加工、都市农业、文旅业态稳定运营。
### （三）长期实施阶段（3-5年，样板复制推广期）
1. 生态价值财政、多元股权绿色运营平台、数智化协同决策三大改革制度成熟定型，形成完整制度文件体系；
2. 获评国家级绿色城市更新示范区域；
3. 整套改革实施经验纳入国家发改委、自然资源部生态产品价值实现典型案例汇编，形成全国通用标准化实施范式。
## 七、配套落地通用保障体系
1. **智库长期协同保障**：地方政府与国杰研究院等国家级智库签订长期院地合作协议，专家委员会常态化驻点服务，全程参与片区规划、生态价值核算、项目运营全流程辅导。
2. **土地要素保障**：扩大集体经营性建设用地入市范围，简化三产融合产业用地审批流程，城乡建设用地增减挂钩收益全额返还片区绿色更新项目。
3. **收益分配监管保障**：将集体经济壮大、片区居民分红落实、群众就业带动情况作为财政补贴、绿色信贷贴息、产业招商优惠的前置考核条件，定期开展专项核查。
4. **一体化投融资服务保障**：整合财政、银行、担保、产业基金、招商部门资源，搭建县域绿色更新投融资综合服务平台，建立片区项目储备库，实现项目、资金、投资主体线上精准匹配。
5. **复合型人才培育保障**：依托国家级智库专家资源搭建城乡发展人才实训基地，定向培育生态价值核算、绿色金融、片区综合运营、数字治理专业人才，补齐专业人才短板。
## 八、结论与研究展望
### 8.1 核心研究结论
第一，存量时代绿色城市更新必须跳出传统土地出让开发路径，构建**生态价值财政、多元股权全民共享绿色运营平台、数智化四级协同决策**三位一体通用改革体系。三者形成价值创造、市场化运营、全过程科学监管完整闭环，能够从根源破解土地财政依赖、城投转型困难、更新决策粗放、城乡产业割裂四大共性问题。
第二，全域GEP核算、分地块VEP确权是生态资产资本化的基础前提，依托土地+生态复合资产搭建多层次绿色投融资体系，能够摆脱单一土地抵押融资路径，支撑大规模片区更新长期稳定投入；国有、村集体、居民三层股权平台创新产权分配机制，实现多方共建共享，契合共同富裕与人民城市建设顶层要求。
第三，数字孪生底座叠加四级协同决策机制，打通多部门数据壁垒，引入国家级智库量化测算、群众全程参与，有效规避同质化改造、生态价值流失、民生诉求落实缺位等现实问题，全面提升城市更新治理现代化水平。
第四，依托农业绿色发展先行区、生态产品价值实现双国家级试点叠加申报，打通城乡空间互通、产业联动通道，构建乡村一产、城区二产、都市文旅三产完整融合链条，能够最大化释放中央、省级政策资金、用地指标红利，形成可全国复制的标准化绿色更新示范模式。
### 8.2 研究展望
国杰研究院课题组后续将持续扩大全国多区域绿色更新样本调研，量化测算GEP/VEP生态资产质押融资投入产出效率；深入研究县域绿色REITs、碳汇产业基金、公共数据授权运营市场化落地细则；完善生态财政跨区域补偿、集体资产股权化配套政策研究，持续输出标准化、可落地的全域绿色城市更新规划与改革实施方案，发挥国家级智库服务全国城乡高质量发展的支撑作用。
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