公共数据资产融资租赁创新路径研究——基于水务行业数字化转型实践
作者：冯炳磊 国杰研究院副院长
在数据要素市场化改革与存量资产盘活政策双重驱动下，区县水务行业普遍存在基础设施融资缺口、公共水务数据资源闲置、管网运维治理效能不足等多重矛盾。现有金融工具难以兼顾地方政府债务管控、公共数据合规资本化、行业数字化升级三重诉求。本文基于国杰研究院新产业发展部在水务领域开展的数据资产融资租赁全流程咨询实践，针对纯数据无形资产融资租赁存在的租赁物适格性、权属认定、价值评估等制度障碍，构建“实体智能装备+标准化水务数据资产”一体化直租交易框架，建立多主体协同治理体系与六阶段标准化落地流程。研究发现，该模式依托空天地一体化感知、数字孪生等数字化技术完成水务数据标准化确权与价值鉴证，可实现1—5亿元合规融资且不新增地方城投平台表内负债，同步实现水务基础设施建设、存量数据资产盘活、城市水环境精细化治理多元目标。本文系统剖析模式法律合规逻辑、资金与数据双向流转机制，识别政策、资产价值、金融信用、数据安全四类核心风险并建立分层缓释体系，形成可复制的公共数据资产金融化实施范式，为交通、能源、市政等领域公共数据要素市场化配置提供理论参考与实践路径。
关键词：公共数据；数据资产；融资租赁；智慧水务；存量资产盘活；数据要素市场化
一、引言
1.1 研究背景与政策逻辑
数字经济已成为我国经济高质量发展核心驱动力，数据正式纳入关键生产要素范畴，公共数据资源化、资产化、资本化转化成为盘活公共领域存量资源、拓宽基础设施融资渠道的重要方向。国家层面先后出台系列顶层文件夯实制度基础：《“十四五”数字经济发展规划》明确公共数据资产化改革方向，推动数字要素与实体经济深度融合；《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》鼓励运用创新金融工具挖掘公共存量资产价值；财政部《企业数据资源相关会计处理暂行规定》确立数据资产会计确认、计量、列报统一规则，为数据资产入表估值提供制度依据。住建系统国发〔2024〕17号、建城〔2024〕18号、建城〔2020〕111号等专项文件，要求各地完成全域水务设施普查、搭建智慧水务管控体系，同步支持水务领域融资模式创新，为水务公共数据资产金融化提供专项政策支撑。
现阶段区县级水务行业呈现结构性双重困境。其一，供排水管网改造、雨污分流、污水处理厂提标等民生基建投资周期长、资金需求规模大，传统银行信贷、城投债券、售后回租等融资渠道持续收紧，地方国有平台融资空间受限，债务考核约束持续强化。其二，长期管网巡检、水质监测、厂站运维积累海量涉水原始数据，但行业标准化合规数据覆盖率不足30%，数据分散存储、格式不统一、缺失错漏问题突出，未完成标准化确权与资产计量，仅作为静态存档资源，无法转化为具备经济价值的无形资产。同时，地下管网带压隐蔽运行，传统人工巡检存在大量治理盲区，城市内涝、黑臭水体反弹、管网暗漏等问题长期难以根治，数据资源价值与水务治理效能双重损耗。
从金融实践层面分析，单独以公共数据无形资产作为融资租赁标的存在显着制度短板：融资租赁法律框架要求租赁物具备有形、可转移、可处置属性，纯数字资产缺乏实体载体，权属交割、违约处置、价值保全均存在法律争议；公共数据权属界定、公允估值缺乏统一行业标准，金融机构风控准入门槛较高；传统城投类融资普遍计入平台表内负债，易触碰地方政府隐性债务管控红线。
基于上述现实矛盾，国杰研究院新产业发展部依托智库政策研判、跨领域专家团队、产业资源整合优势，聚焦水务公共数据资产化创新实践，设计“实体智能硬件+标准化水务数据”捆绑直租模式，在多地县级水务项目开展落地验证。本文基于一线实操案例开展规范研究与机制分析，提炼公共数据融资租赁标准化运作体系，弥补现有研究偏重理论推演、缺少完整落地交易架构的不足。
1.2 文献综述
国外相关研究主要围绕数据产权界定、数据质押信贷、算力基础设施租赁展开，研究对象多为市场化商业数据，针对市政公共数据、县域基础设施场景的融资租赁架构设计研究较少。国内现有文献集中于三大方向：一是数据资产法律属性与确权机制研究，厘清公共数据资源持有权、加工使用权、产品经营权边界；二是数据资产证券化、数据质押贷款等金融工具理论设计；三是智慧水务数字化技术应用路径。
现有研究仍存在明显局限：第一，多数研究仅讨论纯无形资产融资模式，未解决融资租赁租赁物适格性核心法律障碍；第二，缺少兼顾地方政府债务管控要求的轻量化融资交易结构设计，未能平衡融资需求与债务监管约束；第三，未构建“数据治理—价值评估—金融落地—长效运营”一体化闭环实施流程，融资与行业数字化治理相互割裂，难以形成可持续运作模式。本文立足水务行业实操样本，构建软硬结合直租创新架构，完善多主体协同风控体系，丰富公共数据资产金融化实践研究。
### 1.3 研究思路与创新点
本文采用政策文本分析法、交易结构规范分析法、多主体价值均衡分析法，结合区县水务项目落地案例开展实证分析，梳理公共水务数据资本化约束条件，构建完整融资租赁运作体系，识别风险并提出缓释路径，探索跨行业推广路径与配套制度完善建议。
研究创新主要体现在四方面：
第一，模式架构创新。构建“水务感知实体装备+标准化公共水务数据”一体化租赁标的，以有形智能设备满足融资租赁法定标的物要求，破解纯数据无形资产租赁合规短板；
第二，负债机制创新。设计不增加城投平台表内负债的直租交易路径，适配地方政府债务管控、存量资产盘活双重监管导向；
第三，流程体系创新。形成数据归集、资产构建、第三方鉴证、融资签约、资金投放、长效运营六阶段标准化实施流程，明确七类参与主体权责边界，隔离关联交易风险；
第四，价值融合创新。将空天地一体化感知、数字孪生数字化技术嵌入融资全流程，实现融资纾困、数据资产增值、水环境精细化治理三重目标协同推进，建立“融资—基建—运维—数据增值”长期可持续循环机制。
## 二、公共水务数据资产资本化的制度约束与模式创新逻辑
### 2.1 公共水务数据资产转化与融资四类核心约束
#### 2.1.1 融资租赁法律标的适格性约束
依据《民法典》融资租赁合同相关规定，租赁标的物需具备特定化、有形化、可独立处置、可转移所有权特征。公共水务数据属于无形信息资源，单独作为租赁标的存在多重法律风险：一是资产无实体载体，发生违约后难以完成实物回收、处置变现；二是公共数据权属包含政府资源持有权、市场化主体加工使用权，完整所有权转移存在制度障碍；三是监管与司法实践对纯无形资产融资租赁业务持审慎态度，业务准入、存续期合规管理难度较高。
#### 2.1.2 数据资产会计计量与估值约束
区县存量水务原始数据普遍存在标准化程度低、质量参差不齐问题，未按照《企业数据资源相关会计处理暂行规定》完成清洗、结构化、确权登记，无法确认为企业无形资产。同时国内尚未形成市政公共数据统一估值标准，缺少具备公信力的第三方评估体系，金融机构难以核定底层资产公允价值，信贷审批门槛显着抬高。
#### 2.1.3 地方政府债务监管约束
售后回租、传统流动资金贷款等融资产品会计核算计入地方国有平台表内负债，直接增加地方债务规模，受存量债务管控、隐性债务防控政策约束，多数区县新增融资额度受限。现有金融模式难以实现“获取大额建设资金”与“严控平台负债”双重目标平衡。
#### 2.1.4 数据治理与产业可持续约束
多数数据融资方案仅聚焦资金拆借，未同步配套数字化治理体系，数据资产仅作为融资工具，未应用于管网运维、水质管控等实际业务；融资资金与水务基建、老旧管网改造项目脱节，无法形成产业反哺闭环，短期融资完成后数据资产长期闲置，不具备可持续运营价值。
### 2.2 “实体资产+数据资产”直租模式创新逻辑
针对上述四类约束，本研究提出软硬一体化直租创新方案，核心逻辑为：以卫星遥感设备、无人机巡检装置、管网探测机器人、三维雷达、电磁无损检测设备等有形智能感知硬件作为融资租赁基础载体，将经标准化清洗、第三方机构评估确权的全域水务数据作为配套无形资产打包纳入租赁资产包。
该架构一方面满足融资租赁有形标的物监管要求，解决纯数据租赁法律障碍；另一方面依托会计师事务所、数据交易所双重鉴证完成数据资产公允价值认定，实现公共水务数据资源化、资产化、资金化完整转化。同时直租交易结构区别于售后回租，不增加平台表内负债，契合地方债务管控政策，同步落地数字孪生智慧水务管控平台，以数字化技术破解管网治理盲区，实现融资、数据盘活、行业治理协同落地。
## 三、水务数据资产融资租赁完整运作体系设计
### 3.1 模式顶层定位与运作原则
#### 3.1.1 核心定位
面向区县级国有城投、水务运营平台提供1—5亿元全流程融资租赁综合解决方案，以“合规化、市场化、可持续”为基本原则，采用实体装备与水务数据一体化直租架构，全程不提升平台公司表内负债率，同步搭建数字孪生智慧水务管控体系，统筹解决区县水务基建资金缺口、公共数据闲置、水环境治理低效三大问题。
#### 3.1.2 四项核心运作原则
第一，政策合规前置原则。全流程遵循《民法典》《企业国有资产交易监督管理办法》、数据资产会计核算、智慧水务专项政策，引入会计师事务所、数据交易所双重第三方机构开展资产鉴证，严格隔离本地关联交易，规避隐性债务、数据泄露、国有资产流失合规风险。
第二，数据真实可控原则。项目仅依托地方水务存量历史巡检、监测数据开展标准化加工，不虚构数据规模与资产价值，建立数据采集、清洗、建模、评估完整证据链；落实公共数据分级分类、脱敏管控，限定数据仅用于本地水务治理场景。
第三，多方价值均衡原则。统筹地方政府债务管控诉求、租赁机构稳定现金流收益、水务企业数字化转型需求、城市水环境民生改善目标，平衡公共利益与市场化主体收益，构建长期稳定合作机制。
第四，长效可持续运营原则。以短期融资缓解基建资金压力为基础，长期运营标准化水务数字资产，持续拓展水资源规划、管网运维诊断等数据增值服务，搭建“融资—基础设施建设—智慧运维—数据价值挖掘”闭环链条。
### 3.2 多主体协同架构与权责划分
构建七类独立主体协同运作体系，通过主体隔离分散金融、合规风险，各主体权责清晰划分，杜绝关联交易隐患：
1. 融资主体（本地国有平台A）：由地方政府指定，归集全域原始水务数据，对接金融租赁机构接收融资款项，资金限定用于水务基础设施建设、存量水务债务周转，接受财政、审计部门资金监管。
2. 资产使用方（本地水务运营国企B）：负责租赁软硬件资产日常运维管理，依据租赁合同按期支付租金本息，依托数字孪生平台开展管网、水厂、水环境常态化管控。
3. 第三方系统集成商（异地无关联国企）：独立于本地国有平台，承担数据清洗标准化、数字孪生水务平台搭建、算力部署工作，作为资产出售方衔接评估与融资环节，规避本地关联交易合规风险。
4. 智库统筹机构（国杰研究院新产业发展部）：统筹政策合规研判、交易模式设计、数据估值方案制定，协调全部参与主体，全流程把控合同、数据、资金合规性。
5. 金融机构（区域融资租赁公司）：收购经第三方鉴证的软硬件一体化资产包，投放租赁融资，按期收取租金现金流，严格履行金融监管业务规范。
6. 权威鉴证机构（会计师事务所+地方数据交易所）：联合完成水务数据资产成本核算、公允价值评估、数字资产权属登记，出具具备审计效力的评估与认证文件，作为金融机构放款核心依据。
7. 担保机构（AA级区域专业担保公司）：为资产使用方租金支付义务提供连带责任担保，缓释租赁机构信贷风险，提升项目审批通过率。
### 3.3 三步式闭环交易逻辑
#### 3.3.1 标准化资产打包确权
整合区县管网、水厂、水质、内涝、雨污治理全维度原始涉水数据，搭配空天地一体化巡检、无损探伤传感实体装备；异地第三方集成商完成数据结构化清洗、数字孪生建模与管控平台部署；会计师事务所、数据交易所联合开展资产确权与价值评估，出具可审计、全链路可追溯的数字资产认证报告，形成“实体硬件+标准化水务数据”合规租赁资产包。
#### 3.3.2 直租融资合规落地
本地融资平台A向无关联异地集成商采购整套智慧水务软硬件解决方案；融资租赁公司依据直租协议出资收购完整资产包，出租给水务运营平台B使用；担保机构提供租金履约担保，智库机构全程审核交易结构、合同条款，杜绝变相新增政府担保、隐性债务等监管红线行为。
#### 3.3.3 资金与数据双向闭环流转
资金流转路径：融资租赁公司投放融资款，资金分为两部分，小额资金用于智能硬件采购、数字平台部署，大部分资金留存本地，专项用于管网更新、雨污分流、污水处理厂升级、存量水务债务化解；水务运营平台按期支付租金至租赁机构，形成稳定现金流反哺金融端，财政部门全程监督资金专款专用。
数据流转路径：本地原始水务数据→第三方集成商标准化建模处理→鉴证机构确权估值→租赁机构收购资产包→水务运营平台租赁使用；全流程数据分级脱敏、访问留痕，严格限定使用范围，防范公共数据违规流通、泄露风险。
### 3.4 六阶段标准化实施流程
基于多地区县项目实操经验，形成可复制全流程实施规范，降低地方政府协调与执行成本：
第一阶段，数据移交与质量核验。指导水务、城投平台完成全域涉水原始数据归集，开展数据缺失补全、格式统一、质量分级筛查，形成标准化数据资源底账，剔除不合格低质量数据。
第二阶段，数字资产体系构建。部署空天地一体化巡检感知装备，搭建数字孪生水务智能管控平台，将零散原始数据转化为可计量、可动态更新的无形资产，实现水务资产可视化管理。
第三阶段，第三方权威鉴证评估。会计师事务所完成数据资产成本计量、无形资产入表核算，地方数据交易所办理数字资产权属登记，出具正式评估报告与资产合规认证文件。
第四阶段，多方融资协议磋商签署。统筹租赁公司、担保机构、两家本地平台、异地集成商协商融资规模、三年期还款计划、按季等额本息租金方案，签订全套法律、资产、担保合同。
第五阶段，资金投放与专款监管。融资租赁机构按照协议约定完成放款，住建、财政、审计部门全程跟踪资金流向，严格限定资金使用范围。
第六阶段，长效运营与产业项目联动。水务运营主体依托租赁资产开展常态化智能化运维，持续更新完善水务数据库；同步推进老旧管网改造、供排水一体化等配套基建项目，持续挖掘数据资产增值服务场景。
### 3.5 模式核心运行优势
#### 3.5.1 全流程合规，适配现行监管框架
采用实体硬件捆绑数据的直租架构，规避纯无形资产租赁法律缺陷；直租模式符合国家盘活存量资产政策导向，可依托存量工程增值税留抵票据降低综合融资成本；异地无关联集成商隔离关联交易风险，法律、国资、数据安全三重专家团队全程风控，无新增隐性债务风险。
#### 3.5.2 融资适配性强，资金落地效率高
融资规模依据区县水务实体资产体量、数据质量、运营营收综合核定，区间1—5亿元，可按需调整；融资期限设置3年，按季等额本息还款，平滑短期财政支出压力；全流程标准化运作，放款周期1—2个月，显着短于传统中长期银行信贷、信托融资渠道。
#### 3.5.3 轻量化负债，盘活存量闲置资源
融资不纳入地方国有平台表内负债，不影响政府债务考核指标；完全依托区县现有存量水务数据开展资产化，无需政府前置投入大规模数据采集设备；零散涉水数据确认为表内无形资产，优化平台资产负债结构，提升市场化融资信用基础。
#### 3.5.4 数字化技术赋能，系统性化解水务治理短板
整合卫星遥感、无人机、管网机器人、三维雷达无损探测、AI数字孪生技术，消除地下管网隐蔽治理盲区；搭建全域一体化水环境管控体系，统筹水质监测、渗漏预警、城市内涝预判、黑臭水体长效管控，替代传统人工开挖粗放运维模式，长期降低水务运营财政支出。
## 四、模式多元价值体系分析
结合已落地区县项目运行成效，从平台国企、水务运营主体、地方财政、城市公共治理、数字经济发展五个维度构建价值评价体系：
### 4.1 区县级国有平台企业价值
第一，短期内获取大额合规市场化资金，直接缓解管网改造、存量水务债务周转资金缺口；第二，直租交易不计入表内负债，守住地方债务管控底线，标准化水务数据确认为无形资产，增厚企业资产总额，优化资产负债结构；第三，由智库机构统筹模式设计、多方主体对接、合规审核工作，大幅减少政府平台政策研究、金融谈判、数据治理人力投入。
### 4.2 水务运营主体价值
第一，落地全域数字孪生智慧水务管控平台，打通住建、生态环境、城管、水务部门数据壁垒，解决多部门碎片化管理问题；第二，智能化巡检替代人工开挖排查，降低管网运维、污水处理长期运营成本，提升供水稳定性与水环境治理成效；第三，配套无损探伤、电磁检测等专业感知装备，排查传统手段无法识别的地下管网暗漏、破损隐患。
### 4.3 地方财政价值
第一，精准化数字水务治理压缩重复开挖、污水超标处置等低效财政支出，减少多部门分头治理造成的资金浪费；第二，项目前期数据治理、平台搭建、融资咨询由市场化方案承接，无需财政拨付大额前置补贴；第三，市场化融资闭环循环，减少财政直接举债投入基建，释放财政资金投向教育、医疗等普惠民生领域。
### 4.4 城市公共治理与民生价值
第一，带动老旧管网更新、雨污分流、城乡供排水一体化基础设施升级，完善城市水务保障体系；第二，水环境一体化智能管控实现水质长效稳定，降低城市内涝、黑臭水体反弹发生概率，减少路面施工扰民频次；第三，提升城乡居民供水安全保障水平，改善城市水环境质量，增进居民公共服务获得感。
### 4.5 数据要素市场化发展价值
第一，形成区县公共水务数据资产融资租赁标准化落地案例，构建可复制操作模板，为交通路网、能源管网、城市综合市政等领域公共数据盘活提供实践参照；第二，完整落地公共数据“资源化—资产化—资金化”转化链条，验证公共数据市场化价值释放路径，培育地方数字经济新增量；第三，构建“政府引导、金融支撑、技术赋能、市场运营”数智水务产业协同体系，带动数据评估、数字化装备、智慧运维上下游产业协同发展。
## 五、模式风险识别与分层缓释机制
### 5.1 五类核心风险识别
1. 合规风险：公共水务数据权属界定不清、数据采集流程不合规、本地主体关联交易、变相新增政府隐性担保；
2. 资产价值风险：存量水务数据质量偏低、资产估值虚高、租赁期内数据更新停滞造成底层资产贬值；
3. 金融信用风险：水务运营方租金逾期、无形资产处置变现难度大，租赁机构信贷损失风险；
4. 数据安全风险：公共涉水敏感数据泄露、超范围对外流通、数据访问权限管控缺失；
5. 运营落地风险：智慧水务平台运维断层、感知装备闲置，数字资产无法持续产生治理价值，形成重融资、轻运营失衡问题。
### 5.2 分层全周期风险缓释体系
#### 5.2.1 前置合规风控机制
建立法律、国资、数据安全跨领域专家联合评审机制，严格遴选无本地股权关联的第三方集成商；数据交易所完成数字资产权属登记公示，审计机构全程鉴证资金流向；融资租赁合同明确禁止政府兜底、隐性担保条款，从交易架构层面规避监管红线。
#### 5.2.2 资产价值动态管控机制
项目前期开展水务数据质量分级筛查，仅达标存量数据纳入资产包；租赁存续期建立年度数据资产动态复评机制，合同约定持续更新管网监测、水质数据义务，保障底层资产价值稳定。
#### 5.2.3 多重金融风险缓释机制
引入AA级专业担保机构提供租金履约担保；租金现金流绑定水务运营稳定水费营收，设置超额资产抵押；软硬件一体化资产包包含可处置实体感知设备，弥补纯无形资产变现困难短板。
#### 5.2.4 全周期数据安全管控机制
落实公共数据分级分类、脱敏处理、分级访问权限管控；明确数据资产仅可用于本地水务治理，禁止对外市场化交易流通；建立数据安全操作日志、定期审计、应急处置机制，全流程操作留痕可追溯。
#### 5.2.5 长效运营绑定约束机制
融资协议同步约定智慧水务运维量化考核指标，将管网漏损率、水质达标率、内涝处置效率与租金履约、数据增值服务权限挂钩，倒逼运营主体持续使用、更新数字资产，避免资产闲置。
## 六、模式中长期推广路径与配套制度完善建议
### 6.1 短期落地目标
持续深耕区县水务细分领域，打造标准化标杆项目，迭代优化六阶段实施流程，降低项目综合融资成本；升级空天地一体化感知、数字孪生水务管控技术体系，完善全域水环境治理技术标准，形成完整案例库与操作规范，面向全国区县水务平台开展模式复制。
### 6.2 中长期跨领域拓展规划
第一，行业横向复制。将“实体装备+公共数据资产”直租模式拓展至交通路网监测、城市热力燃气管网、综合市政治理、产业园区管理等公共领域，构建多行业公共数据资本化标准化工具箱。
第二，技术体系迭代升级。融合大语言模型、物联网全域感知、区块链权属登记技术，搭建统一公共数据资产登记、动态估值数字化平台，完善数据资产全生命周期管理工具。
第三，产业协同生态扩容。联动全国性融资租赁机构、区域性数据交易所、第三方资产评估机构、数字化技术服务商，搭建全国公共数据资产化学术与产业协同网络。
第四，增值服务场景延伸。依托存量水务数字资产拓展水资源节能改造、流域水质监测、城市水资源规划等增值业务，拓宽数据资产稳定现金流来源，强化模式长期可持续性。
### 6.3 公共数据资产融资租赁配套制度完善建议
#### 6.3.1 完善无形资产融资租赁监管顶层规则
金融监管部门出台公共数据配套实体资产融资租赁专项业务指引，明确软硬结合租赁标的合规认定标准；依托全国动产融资统一登记公示系统增设数字资产专项登记板块，完善公共数据权属公示、第三方善意取得配套规则。
#### 6.3.2 统一市政公共数据资产评估行业标准
行业协会联合数据交易所、注册会计师协会出台市政类公共数据价值评估规范，建立成本法、收益法相结合的动态估值模型，培育专业化公共数据资产评估第三方服务机构。
#### 6.3.3 扩大公共数据资产资本化试点范围
在数字经济试点城市、存量资产盘活重点区县开放公共数据融资租赁试点，简化项目审批流程，配套适度财政贴息、产业扶持政策，降低区县项目落地综合成本。
#### 6.3.4 细化公共数据产权分置实施细则
深化公共数据资源持有权、加工使用权、产品经营权三权分置落地细则，清晰划分政府公共管理场景与市场化增值服务场景边界，平衡公共数据价值释放与公共安全底线。
## 七、结论
在盘活存量资产、发展数据要素市场、严控地方政府债务三重政策导向下，传统数据质押、纯无形资产融资模式难以同时满足区县水务行业资金、治理、合规多元诉求。基于水务行业落地实践验证，“水务实体智能装备+标准化公共水务数据”一体化直租融资租赁创新模式，通过合规交易架构、轻量化负债设计、数字化技术深度赋能，同步破解水务基建资金缺口、公共数据资源闲置、城市水环境治理低效三大行业痛点。
该模式依托完整的数据确权、第三方鉴证、融资投放、长效运营闭环体系，可实现1—5亿元合规融资且不提升城投平台表内负债，兼顾金融机构稳定现金流、地方政府债务管控、水务行业数字化转型、民生水环境提质多重价值，形成一套落地性强、可复制、可持续的公共数据资产金融化实操范式。
随着数据基础制度持续完善、公共数据资产评估体系标准化推进，软硬结合融资租赁模式可向交通、能源、综合市政等多类公共领域延伸，持续释放公共数据要素经济价值与公共治理价值，为各地盘活存量资产、扩大有效投资、推动数字经济与实体经济深度融合提供创新实施路径，助力全国公共数据要素市场化改革稳步推进。
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